Aunque las políticas neoliberales de gestión urbana han generado una serie de efectos que han facilitado procesos de exclusión profunda (Hidalgo y Janoschka, 2014), estos elementos han predominado en los estudios urbanos sobre dichas políticas. Este marco de análisis no es suficiente para entender la multiplicidad de prácticas sociales que se dan en el entramado urbano; lo importante no es solo localizar los fenómenos, sino entender lo que existe entre el fenómeno, es decir, sujetos, motivos, intereses, etc. En ese sentido, uno de los elementos que más se visualizan en la gestión neoliberal del espacio público son diversas formas de inclusión y exclusión que ayudan a conformar públicos posibles dentro de un espacio dado, legitimando y deslegitimando ciertos usuarios y tipos de prácticas mediante diversos dispositivos de control y gestión de las ciudades (Sequera, 2014; Ulloa-Martínez, 2025). Estas formas de exclusión en su forma socioespacial pueden ser estudiadas desde lo que se conoce como “estudios de la gubernamentalidad” (Gordon, 2013), ya que permiten desentrañar precisamente la racionalidad que articula las lógicas de gobierno.

Bajo la óptica de la gubernamentalidad de Foucault, Aihwa Ong (2006) argumenta que el neoliberalismo funciona como una tecnología de gobierno que actúa constantemente en la conformación de la ciudadanía a través de diversos dispositivos de control y orden del espacio público, como aquellos disuasorios (uso de señalética o la restricción de la movilidad), punitivos (ordenanzas municipales), o securitarios (uso de videovigilancia u otras tecnologías) y que van dirigidos hacia crear y potenciar ciertos usos o públicos (ciudadanos) que se buscan legitimar por sobre otros con el fin de producir libertad (Energici, 2016). Por tanto, la gubernamentalidad implica la producción de comportamientos y subjetividades particulares mediante el despliegue de técnicas de poder que justifican la necesidad de aplicar el dispositivo de seguridad.

Para Nikolas Rose (1998), la noción de gubernamentalidad permite abarcar tanto las prácticas, cálculos y reflexiones que han llevado a los gobernantes a plantear el gobierno de la población en términos de gobernar la libertad de estas, relevando de esta manera la construcción de subjetividades y de sujetos que se gobiernen a sí mismos. La lógica neoliberal requiere que la población sea libre, se autogestione y se convierta en emprendedora de sí misma en diferentes esferas de la vida social (salud, educación, trabajo, etc.). Se instala así la idea del “buen ciudadano” y se presupone la libertad —o al menos la experiencia de libertad— de aquellos a ser gobernados, incluso cuando los objetivos de su conducta son impuestos por otros. A esto es a lo que Byung-Chul Han (2014) llama de manera más contemporánea la “ilusión de libertad” o “libertad paradójica”, entendiéndola como un dispositivo de coerción implícito donde el entramado de dominación queda totalmente oculto al sujeto, quien se entrega de manera voluntaria al dispositivo de control.

Mitchell Dean (1994) sostiene que la gubernamentalidad se fundamenta en tres aspectos principales: la subjetivación política, la autoformación gubernamental y la autoformación ética. La subjetivación política implica prácticas y discursos que posicionan a los individuos como sujetos políticos de varios tipos y, particularmente, en las formulaciones liberales, como “sujetos soberanos o ciudadanos dentro de una comunidad política autogobernada bajo las condiciones de la democracia liberal” (p. 155). La autoformación gubernamental se refiere a la manera en que diversos organismos, autoridades, organizaciones y grupos intentan moldear e incitar la autoformación de los comportamientos, hábitos, capacidades y deseos de determinadas categorías de individuos con fines concretos. La autoformación ética se refiere al gobierno del yo por el yo “mediante el cual los individuos tratan de conocerse, descifrarse y actuar sobre sí mismos” (p. 156).

De esta manera, se visibiliza un entramado complejo en el que las relaciones de poder producen y sostienen formas específicas que sostienen esta racionalidad. Estas formas son mediadas discursivamente, practicadas y localizadas dentro de determinados “regímenes de verdad” (Foucault, 1992) y pueden observarse en el campo de acción abordado en este trabajo: estrategias de licenciamiento, regulación laboral, regulación del espacio público, seguridad social, entre otros (Chen, 2007; International Labour Organization, 2015).

A partir del punto anterior, estas prácticas de gobierno nunca se presentan solas, sino que aparecen en relación con otras prácticas, formando un sistema de reglas (Castro-Gómez, 2010). Es a estas relaciones entre las prácticas a lo que Michel Foucault (2004/2006) denominó “dispositivos”, los que permiten referenciar a la heterogeneidad de elementos que dan cuenta de las prácticas de gubernamentalidad, es decir, de aquellas capaces de guiar las posibilidades de conductas de los individuos.

Los dispositivos, según Foucault (1991), comprenden un conjunto heterogéneo de elementos como discursos, instituciones, decisiones reglamentarias y leyes que operan como herramientas clave en la regulación y control social. Estos elementos se integran para configurar y perpetuar las relaciones de poder en la sociedad.

A juicio de Dean (1996), estos dispositivos permiten relacionar, transformar y dar sentido a esta red de relaciones de acuerdo con sus propios requerimientos. Es fundamental entender que los vínculos dispuestos por los dispositivos son un elemento esencial de su formación; estos pueden surgir como parte de una necesidad determinada para administrar, gobernar, controlar y orientar la conducta de una multiplicidad (Brisson-Boivin y O’Connor, 2013) y, de esta manera, codificar y recodificar las relaciones de esta misma formación (Agamben, 2011).

Sigfried Jäger (2003), en su propuesta de análisis de dispositivos, sostiene que, para comprender las formaciones discursivas contenidas en los dispositivos, es necesario abordar tres elementos: las prácticas discursivas (lo que se habla y piensa sobre la base del conocimiento), las prácticas no discursivas (cómo se actúa en base al conocimiento) y las manifestaciones o materializaciones del conocimiento (a través de actos o hechos). Sin embargo, si bien se pueden distinguir estas partes, el autor hace hincapié en que estas están ensambladas y entretejidas de maneras indivisibles, por lo que no se les puede entender si no es en su conjunto.

En este sentido, y tomando en cuenta la relevancia del problema antes planteado, se precisa comprender los componentes de esta red entramada de relaciones, que conforman el dispositivo de seguridad de la ciudad, en torno a la amenaza del comercio callejero y que contempla una serie de elementos que dan sentido al “Programa de ordenamiento y relocalización del comercio estacionado del centro de la ciudad de Temuco” (Municipalidad de Temuco, 2011) y que se discutirán más adelante.

La ciudad de Temuco, capital de la Región de La Araucanía en Chile, es considerada dentro de las ciudades metropolitanas del país, con una población que llegaba a los 282 415 el año 2017, lo que la transforma en una de las ciudades con mayor crecimiento poblacional (Rojo-Mendoza et al., 2020). Asimismo, según la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN) en pandemia (Ministerio de Desarrollo Social y Familia, 2020), la región de La Araucanía presentaba los mayores índices de pobreza del país, característica que se ha mantenido durante los últimos 10 años.

Bajo este contexto, el 12 de enero de 2011 se publicó el Decreto Municipal 92, que fija el inicio del “Programa de ordenamiento y relocalización del comercio estacionado del centro de la ciudad de Temuco”, con el cual se pretendió establecer las bases para prohibir el comercio callejero en la ciudad, específicamente en un cuadrante que corresponde al sector céntrico de esta, comprendiendo un total cercano a los 324 000 m² de superficie (Figura 1). Esta acción fue generada con el fin de ordenar y regular un fenómeno que venía en crecimiento, y que con el tiempo se ha transformado en un problema para los administradores municipales de la ciudad.

En el cuadrante comprendido dentro de esta área de exclusión se localizan los principales edificios cívicos de la ciudad, tales como la alcaldía y la intendencia, la principal plaza pública de la ciudad, una amplia oferta de bancos, tiendas de retail, comercio minorista, restaurantes y cafés. Todos estos espacios han sido identificados como parte de un espacio público cargado del símbolo del poder cívico y con tradición, en tanto centro cultural (Low, 2005). Su delimitación también se encuentra actualmente demarcada en las veredas del perímetro, dejando en claro cuándo se está “dentro” y cuándo se está “afuera” del perímetro de exclusión.

El decreto fue impulsado como parte de un plan de ordenamiento urbano con el fin de promover el orden, la movilidad, la limpieza y la economía. El plan priorizó una serie de recursos para el logro de su objetivo que contempló campañas de publicidad, intervenciones espaciales, instalación de instrumentos de vigilancia, despliegue de funcionarios para la fiscalización, multas a compradores y confiscación de productos, entre otros elementos que serán analizados en los siguientes apartados.

La regulación del comercio callejero en Temuco se basa en la premisa de “recuperación del espacio público”, reflejando la idea de un espacio que se ha perdido y debe ser recuperado (Caldeira, 2000; Sennet, 2011). Esta regulación media las relaciones socioespaciales desde la perspectiva del gobierno (Azuela y Meneses-Reyes, 2014), resultando en la normación y exclusión de aquellas actividades y personas consideradas “fuera de lugar” (Mitchell, 2003). Además, construye diferentes versiones sobre qué es el espacio público, quiénes pueden estar en él y qué prácticas son permitidas, exponiendo el carácter ideológico de su construcción (Di Masso et al., 2017) y definiendo los actores y prácticas que pueden hacerse visibles en dicho espacio (Staeheli y Mitchell, 2008).

La regulación del comercio callejero en Temuco es un ejemplo que representa estas estrategias, en donde se explicita una problemática que afecta a los objetivos planteados por y para el consumo en la ciudad y que se manifiesta sobre las prácticas informales y los sujetos que la ejercen en el espacio público a través del trabajo callejero. No es extraño observar en las intervenciones públicas del alcalde actualmente en ejercicio la explicitación del ideal de ciudad al que se aspira que apunta “a una ciudad moderna, segura y con calidad de vida”. (Nuñez, 2023, párr. 1)

El 1 de febrero del año 2011, se puso en marcha el ambicioso plan municipal para erradicar el comercio callejero de las principales arterias de la ciudad a través del decreto municipal 92, el que explicita:

Este sienta un precedente en la gestión de espacios de uso público en Chile, por cuanto las lógicas de ordenamiento se habían limitado a la gestión de las movilidades mediante horarios establecidos, el uso de permisos, uniformes, tipologías de productos que se podían vender, etc.; elementos que son comunes en este tipo de regulaciones (Peimani y Kamalipour, 2022). A este perímetro se le denominó “perímetro de exclusión”.

Posterior a estas acciones, el decreto permitió reforzar otras instancias asociadas a mantener el orden y la seguridad pública que continuaban con la premisa de “recuperar el espacio y la seguridad”, en primer lugar, a través de programas impulsados por el Ministerio del Interior en coordinación con otros ministerios y servicios públicos, incluyendo Carabineros y Policía de Investigaciones, como el Programa Barrio Comercial en Paz (Ministerio del Interior, 2012). Bajo este programa se promovió una Guía de recomendaciones de buenas prácticas para el control del comercio en la Vía Pública, desde donde se desprenden ciertas acciones que siguen vigentes al día de hoy, como la relocalización del comercio estacionado, ferias itinerantes y el reforzamiento de los puntos de control del comercio. En 2013 se implementó el programa de ordenamiento callejero con estrategias como la contratación de “observadores” en la vía pública y la creación de un espacio para reubicar a los ambulantes con permiso. En 2017, el plan “Contigo más seguro” señaló al comercio informal como una actividad que fomenta la delincuencia, instando a la denuncia a través de canales municipales, en línea con políticas anteriores. En 2018 (Municipalidad de Temuco, 2018), se promulgó una nueva ordenanza municipal que sustituyó la de 2005, añadiendo la capacidad de multar a los clientes del comercio callejero. En 2023, debido a la baja efectividad de las estrategias previas, se lanzó la “nueva estrategia integral de seguridad”, que dotó a los inspectores municipales de equipo de protección personal, aprobado en el concejo municipal de mayo y ejecutado desde agosto de ese año. Estos inspectores ahora operan con chalecos antibalas, ropa táctica y equipo para mantener su anonimato, como se muestra en la figura 2:

En una nota de comunicación de la página web del municipio se cita:

Con esto podemos observar cómo, a partir del decreto como elemento estructurante del dispositivo de seguridad, y de sus sucesivas actualizaciones y modificaciones durante los años, se implementan diversas estrategias que permiten seguir disciplinando el espacio público, validando a través de la retórica en torno al riesgo, al delito, la ilegalidad y a la inseguridad las formas de eliminar el trabajo callejero. Este elemento del dispositivo permitiría alcanzar los objetivos ideológicos de la producción discursiva sobre el comercio callejero, situándolo en un contexto mayor de plan de mejora alcaldicio en la ciudad: para potenciar el turismo, posicionarla como ciudad deportiva, con vastas áreas verdes, con un comercio modernizado, limpio y ordenado, entre otras características que destacan y que serían habitadas por sujetos ideales consumidores, elementos que se han evidenciado en las discusiones del concejo municipal entre los años de trabajo de campo.

El despliegue del dispositivo de seguridad del espacio público implica la ejecución de la racionalidad política detrás de los intereses puestos sobre este. Una de las características más evidentes de la regulación en discusión, y, por ende, de la aplicación del dispositivo de seguridad, es la zonificación de un “perímetro de exclusión”. Este perímetro de exclusión abarca casi la totalidad del centro cívico y comercial de la ciudad de Temuco y se expresa a través de la demarcación en pintura en las veredas que lo conforman, evidenciando un “dentro y un afuera” de la prohibición (Figura 3).

Para Rodrigo Meneses-Reyes (2013), esta estrategia es una “técnica específica de gobernanza urbana que implica el intento estratégico de mantener ciertos grupos sociales fuera de ciertas áreas” (p. 176). Esta forma de tecnología parece esencial para comprender la relación entre la movilidad y las formas punitivas de control, en este caso, a través del desplazamiento y de la obligación de mantenerse en movimiento de parte del trabajador callejero, por cuanto el perímetro delimita lo que se permite (y quiénes se permiten) hacerse visibles al interior del perímetro, así como también el acceso a diferentes esferas sociales (Pires, 2019). Así, la zonificación juega un rol importante en dos aspectos: por un lado, como medio para controlar el movimiento de los individuos en la vida cotidiana y, por otro, restringiendo, forzando o supervisando la forma en que las personas se mueven y permanecen en el espacio; en este sentido, son destacados los trabajos que se han realizado en torno a las regulaciones a las que se han visto expuestos personas que viven en la calle (Blomley, 2007), así como también trabajadores callejeros (Bromley y Mackie, 2009; Crossa, 2009; Meneses-Reyes, 2013; Roever, 2016). Para Katherine Beckett y Steve Herbert (2009), la estrategia de zonificación tiene el efecto acumulativo de crear zonas “prohibidas” en las ciudades, y que por lo general afectan a aquellos que son considerados como “indeseables” o “de mala fama”, quienes son sujetos de numerosas formas de exclusión social, al punto en el que su movilidad en la ciudad se ve severamente amenazada. Estas prácticas de exclusión se apoyan en el poder coercitivo del Estado, que introduce sanciones y tipifica conductas como delitos que, de otro modo, no existirían, restringiendo a los individuos el acceso a derechos fundamentales.

Las estrategias de control y disciplinamiento en la ciudad avanzaron a través del uso de dispositivos electrónicos de vigilancia (Arteaga, 2010) los que, a la ya asentada red de cámaras de vigilancia, dirigidas a la seguridad pública, se implementa el uso de bocinas de altavoz y avanzados equipos de sonido para desplegar mensajes alusivos a las multas y la vigilancia de las actividades ambulantes que cada media hora instaban a “no comprar al comercio ambulante” por ser “ilegal”; así como también el advertir el hecho de arriesgar multas si se es sorprendido comprando a un trabajador callejero, apelando siempre a la responsabilidad individual y a la reflexividad de los usuarios (Figura 4). Estas estrategias son lo que Nikolas Rose (1999) denomina como “tecnologías del psi”, y que estarían orientadas a producir agentes, subjetividades y formas de saber que estén al servicio del arte de gobernar, y por ende responder adecuadamente a la red de relaciones posibles en el espacio público.

Estas estrategias de intervención del espacio público se han implementado de manera paulatina y se han sumado a otras intervenciones, como los letreros que denotan la prohibición de comprar en la calle, el uso de barreras de contención en las intersecciones, que, por un lado, impiden que las personas crucen en lugares no habilitados, pero además dificultan la movilidad y las estrategias de escape de quienes huyen o evaden los controles de guardias municipales o carabineros. En esta línea, en febrero de 2023 fue inaugurado un proyecto piloto catalogado por el municipio como “emblemático”. Se trata de un paseo peatonal en el eje de calle Bulnes, importante por su conectividad con comercios establecidos, restaurantes, la plaza Aníbal Pinto y la intendencia, que busca “reordenar el centro y lograr la recuperación urbana”. Esta obra, calificada como “participativa”, consta de módulos para la venta de hortalizas en la calle para 44 trabajadoras mapuche que venden usualmente en las veredas de una de las calles del perímetro de exclusión y que son parte de los grupos individualizados de persecución del trabajo callejero.

Este grupo, bajo la administración actual, es valorado por su componente tradicional-mapuche. En entrevista con el entonces concejal Roberto Neira en 2019 (actualmente es el alcalde en ejercicio), comentó acerca de su propuesta para solucionar el problema del comercio callejero, en donde las denominadas “ñañas” deberían tener un trato especial debido a que representan a la etnia mapuche y, por tanto, forman parte del componente turístico de la ciudad:

La intervención en calle Bulnes representa en parte esta mirada, ya que ellas, mediante un proceso de negociación, lograron obtener estos puestos que legitiman su trabajo. Sin embargo, muchas de las integrantes trabajadoras mapuche de las organizaciones convocadas no estuvieron de acuerdo con esta medida.

En su conjunto, estas intervenciones se han transformado en un elemento vital de intervención urbana en la ciudad que da sentido al dispositivo de seguridad implementado para reducir el trabajo callejero.

Hasta el año 2011 el tipo de regulación que se había llevado a cabo hacia los trabajadores callejeros estaba definida, principalmente, por la concesión de permisos de parte del alcalde según las facultades que la Ley orgánica de municipalidades le confería, y no fue hasta el ascenso a la alcaldía de Miguel Becker el año 2008 (militante de un partido conservador de Chile) que el sujeto del comerciante callejero pasó a ser una amenaza para la seguridad pública, el orden y la limpieza de la ciudad, justificando la implementación de medidas que eliminen esta actividad del centro de la ciudad.

En los documentos analizados se les caracteriza como una amenaza al orden, al libre tránsito peatonal y como un favorecedor de conductas delictivas en el sector céntrico de la ciudad:

Así, para lograr la erradicación del trabajador callejero se fijaron una serie de mecanismos de subjetivación, los cuales contribuyen a crear un tipo de persona mediante la implementación de campañas publicitarias, el uso de pancartas o volantes que circulan por las calles, la transformación del espacio público pintando calles (Figura 5), la creación del perímetro de exclusión, y recientemente multando a los transeúntes que sorprendan comprando algún producto al comercio callejero a través del despliegue de inspectores municipales y personal de carabineros que se apostan en las diversas veredas al interior del perímetro.

El trabajador callejero emerge como un sujeto totalmente dependiente de la autorización municipal y a través de las facultades del alcalde, quien tiene “la atribución exclusiva de otorgar, renovar y poner término a los permisos municipales” (Municipalidad de Temuco, 2005, p. 1), eliminando cualquier capacidad de agencia o participación en el proceso de toma de decisiones. Se le caracteriza como el responsable de los principales problemas que suceden en las calles céntricas de la ciudad, como las aglomeraciones en la vía pública y su relación con la comisión de actos delictuales que, presuntamente, son favorecidos por el ejercicio del comercio callejero, así como también impedirían el desarrollo de otras actividades de interés para el municipio, como lo son el libre tránsito y la visibilización de las vitrinas de los locales comerciales autorizados. A este proceso de ausencia de agencia y dependencia de la voluntad del alcalde, el trabajo callejero (o ambulante) ha sido demarcado discursivamente como una actividad “ilegal” y, por ende, como un problema de seguridad (Irarrázabal González, 2022b); a pesar de que el trabajo callejero en Chile no es una actividad ilegal en si misma al no estar tipificada como delito, sino más bien, las actividades que devienen delitos son la venta de drogas o artículos protegidos por propiedad intelectual (Irarrázabal González, 2022a). En una nota de prensa del municipio se menciona lo siguiente:

En este sentido, se observa cómo, a través del proceso de ilegalización (Pires, 2020; Telles y Hirata, 2007), se construye un tipo de sujeto sobre el cual deben actuar los equipos de seguridad, así como también a través del juicio moral de quiénes son sus compradores, teniendo además una función económica al establecer las condiciones de empleabilidad precarizada (Correa y Merino, 2022) sostenida en su deber de buscar otra forma moralmente aceptada de trabajo.

Finalmente, las estrategias de subjetivación presentan y construyen la “necesidad” de regular, ordenar y fiscalizar, aplicándose de manera particular sobre ciertos sujetos que, según sus características, deben ser normados para promover una ciudad alineada con los valores impulsados por la municipalidad. Esta lógica ha sido sostenida a lo largo de cuatro gestiones alcaldicias, reflejando no solo la regulación de estos sujetos, sino también los desafíos de la informalidad en una de las regiones más pobres del país. Desde esta perspectiva, se destaca el carácter contextual de estas prácticas discursivas, que, aunque persisten en el tiempo con modificaciones, son implementadas y priorizadas de acuerdo con quien ejerza el poder o las circunstancias del momento. Un ejemplo claro de esto ocurrió en enero de 2018, cuando la visita del Papa Francisco a Temuco generó un control exhaustivo del comercio callejero, resultando en la ausencia total de actividad en las calles durante semanas, en contraste con el relajamiento de la vigilancia en momentos de menor visibilidad nacional e internacional.